今年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》。
县城，这个曾经不起眼的行政域名，吸引了越来越多人的关注。《意见》出台后，国家发展改革委规划司一负责人向公众介绍，2021年年底，我国城镇常住人口为9.1亿人。其中，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%。
县城成为推进城乡融合发展的关键支撑。
十几年前，武汉大学社会学院教授杨华还是博士生时，就开始下乡做农村课题调研，研究农村妇女现状、农民自杀以及农村婚姻家庭等课题。过去，每次农村调研的后期，他会去县乡搜集资料，但那时，他没有想过把县域社会作为研究对象。
一直到2017年，杨华转向对县乡政治生态的调研，希望对农村、县乡的整个生态体系有更多的了解。今年春天，他出版了书籍《县乡中国：县域治理现代化》。
这是一本展现县乡治理的写实白描书，除了呈现县域治理中的体制、政策、权力等基本主题，杨华把更多的目光聚焦于县乡的基层干部以及他们身处的政治环境。
“现在基层治理体系更加复杂，要求我们的基层干部有更高的治理能力”，杨华说。而很多年轻的基层干部们，也同时面临着工作任务重、风险大、职业生涯不确定的困境，这是当下“考公热”、“高校硕博士扎堆小县城”现象的另一切面。
【以下是澎湃新闻记者与杨华的对话：】
人和社会都变复杂了，对以前那套“农业社会”治理方式提出了挑战
澎湃新闻：这十几年调研过程中，您觉得我们的农村有哪些变化？
杨华：我记得，10年前我们去农村调研，一下雨，整个鞋子被泥巴覆盖，走都走不动。晚上我们住在农民家，打地铺，夏天很热，家里只有一台风扇嘎嘎作响。十八大之后，精准扶贫，以及一些资源、任务下乡，农村基础设施越来越完善，村村通公路，90%以上用上了自来水。农民修建了别墅、小洋楼，家里空调、冰箱等电气设备齐全。
澎湃新闻：与此同时，我们的基层政府和基层治理方式有哪些改变？
杨华：以前的人比较简单，现在人和社会都变复杂了。在一些中西部地区，人口流动，网络普及，让农民的生活和思维方式发生了很大的改变，不像过去，统一性的程度比较高。慢慢的，职业分化、社会分化、利益和价值观分化，导致我们基层治理变得越来越复杂，对以前靠经验的那套“农业社会”治理方式提出了挑战。
一些基层干部通过了解、适应这种变化，学习新的知识，创造出了一些新的基层治理方式。但同时，因为工作量增多，一些基层干部无暇应对，形式主义也跟着来了。
澎湃新闻：变化有双面性？
杨华：对，既是机会，也有挑战。
澎湃新闻：您去了哪些地方调研？
杨华：湖北、湖南、河南、北京、江浙等，大概有二三十个县乡。有的地方，去一个星期；有的地方，一待好几个月。
澎湃新闻：可以谈谈对这些县乡的具体观察吗？
杨华：开始的时候，我们都不选择具体的调研点，慢慢对县乡有了自己的理解之后，逐渐会想到沿海发达地区的县去看看，到北京的郊区县去看看，到西部比较贫困的县去看看，或者中西部的百强县去看看。你就会发现，不同的县，它有不同的治理模式，因为遇到的事情不一样，它的治理资源也不一样。
北京的县，利益错综复杂，权力交织，所以很多治理的问题积累在一起，就会变成大问题，得比较有权威的人物来治理。
东部沿海的农村，资源非常丰富，大量现代化的设备、人力物力进去了，也就是说，用钱来解决问题。包括许多群众自己可以解决的问题，政府也给包办代替了，群众就会变得高度依赖政府，而自己没有行动能力；而政府又高度依赖资源，跟群众的接触比较少，组织、动员、联系群众的能力比较差。
所以遇到像疫情这样的事情，紧急状态，就会出问题。基层干部联系不到群众，也不知道怎么组织、动员群众，而群众本身没有组织性，也没有主体性，更没有积极性和创造性，都在等着政府。
而且这种治理成本特别高，沿海地区的经验不可能复制到中西部地区来的。
人口流动以及城镇化，导致一些中西部村庄越来越凋零、衰落，我觉得这是一种必然的趋势。2020年，我到一西南省份调研，发现整个省只有一个地级市是人口净流入，其他都是人口净流出城市。一方面，因为人口出生率下降；另一方面，经济发展不平衡导致。
那么中西部的基层，在既定的资源条件下，就要创造新的工作机制、治理机制，整合和优化利用现有的资源，精准对接治理事务和群众的需求。杨华（左）和学生在调研路上。 受访者供图
杨华（左）和学生在调研路上。 受访者供图
规范上的层层加码，是一种责任的转嫁
澎湃新闻：您怎么看一些地方出现“层层加码”的现象？
杨华：层层加码包括，任务上的层层加码和规范上的层层加码。任务上的层层加码还是比较好，比如说，市里给县里定的任务是GDP增长10%，县里给乡镇定的任务可能变成增长12%。这里有一个空间，上下级留了讨价还价的余地，就算完成10%也是很好的。任务上的层层加码，更多是为了把事情做好，鼓励基层干部自我激励，“我干更多，就能得到更多的激励。”不过，规范上的层层加码，更多是一种懒政，是把责任转嫁给最基层的工作人员或者社会。它会加重形式主义现象。
澎湃新闻：为什么会有这种现象？
杨华：这几年，基层工作越来越多。导致一些基层干部疲于应付，加上基层监督问责成为主要的激励方式，一些基层干部害怕被问责，形成了“你让我做什么，我就做什么”的思想，不会去想办法，怎么把事情做得更好。
所以，形成健全的纠错机制，发挥基层政府自主权，让他们主动把事情做好，才能避免基层工作中的形式主义。
澎湃新闻：基层监督问责体系成为了主要的激励方式，具体是什么情况？
杨华：基层监督问责，是上级各个部门为了推动乡镇落实工作，以保质保量完成工作的一种体系。它提高了基层政府的治理能力，健全和优化了乡村两级的治理，但过度使用会出现一些问题。比如，县委县政府经常用它推动工作，下面的工作人员会担心，做工作畏首畏尾，不敢打开思路，甚至出现一些负面情绪。
澎湃新闻：现在的基层治理体系对我们的基层干部有哪些要求？
杨华：相比以前，现在基层治理体系更加复杂，要求我们的基层干部有更高的治理能力。因此，他们需要提高总体思维能力，对总量概念、战略与策略、政治与政策等，有整体的把握；他们还需要加强群众工作能力、以及机制创新能力等，才能把我们基层的工作做得越来越好。
澎湃新闻：你们下去调研的时候，是怎么和这些干部沟通的？
杨华：一般情况，我们会提前跟县委书记沟通好，下去后，他们都很配合我们。现在的县乡体制内工作人员，年轻一代的80、90后占了主导。他们几乎都是大学毕业生，有的还是研究生，对我们的调研非常理解和支持。访谈过程中，一些思想的碰撞，让我们收获了很多。同时也能激发基层领导、干部对一些事情的思考和全面认识。
比如，我们在湖南一个乡镇调研时，年轻的党委书记谈到怎么培养基层干部，有很多方法，但没有形成系统。我们访谈过程中，他一边思考，一边总结，对此有了更清晰的思路。此外，我们完成一个地方的调研后，会写一篇调研报告，一些基层领导对此也很感兴趣。调研过程，杨华和同事、学生一起参加讨论。受访者供图
调研过程，杨华和同事、学生一起参加讨论。受访者供图
有基层干部利用闲暇时间开“滴滴”
澎湃新闻：80、90后，以及更年轻的一代基层干部，相比前辈们，他们所处的环境有什么变化？
杨华：上世纪八九十年代，因公务员系统不是很规范，大量人员进入县乡两级政府和部门工作，造成乡镇和部门机构臃肿。一直到2015年左右，他们之中有很多人退休，空出了一些编制和岗位。新考公进来的80、90后，正好赶上了这样一个“空档”。现在的基层公务员，只要工作态度好，能力突出，很快能提升副科级干部，成为乡镇的班子成员。而且，正因为基层工作任务重，所以它很锻炼人，无论是跟群众打交道的能力，协调能力，还是公文写作能力，他们都能得到极大的提高。
澎湃新闻：他们面临哪些困境？
杨华：很多中西部地区的乡镇非常偏远，年轻公务员下去要待好长一段时间，即便提上副科级干部，未来很长一段时间也要待在乡镇，这对他们是一个很大的考验。
澎湃新闻：我看到您书里讲到，有一些中西部县乡公务员工资偏低，无法支撑家庭开支？
杨华：一些中西部地区的基层干部，想要成家立业，在县城买一套房子很难；一些偏远乡镇的年轻公务员，想找男女朋友都很困难。
我们下去调研时听到，某个乡镇基层干部，为了生活，利用业余时间开“滴滴”，第一次载客就载到了自己所在乡镇的领导。他碍于面子没有收取领导的车费，被滴滴公司罚款50元。
澎湃新闻：您了解到他们的待遇，具体是什么情况？
杨华：中西部欠发达地区，每个月大概三四千块钱，事业编的话，可能就两三千块钱。广东、北京、江浙沪等发达地区，有年薪十几万、二十万的。
澎湃新闻：您怎么看前一段时间的媒体讨论，一些县乡干部不想当“中层”？
杨华：县乡干部外流什么时候都有，只是现在媒体关注比较多而已。一直以来，乡镇工作人员任务太多、责任太大、权力太小，很多人因此想逃离基层，到县市部门任职普通干部，起码能有正常的节假日。
我有一个研究生，之前是基层干部，后来又考上了博士。他们之中的很多人，希望考研提升学历后，通过选调或其他途径到省级机关单位。
澎湃新闻：与此同时，媒体报道一些985高校的博士考县里的公务员都很难，您对此怎么看？
杨华：相比以前，现在的公务员招聘要求提高了，竞争也更激烈，但中西部县乡招到的主要还是一般本科生。985博士想考的，都是发达地区县城的基层公务员，比如北京的平谷、江浙发达的县等。我觉得，基层干部的学历提升，或者说高学历人群融入基层，是一件非常好的事情。他们无论是在专业领域，还是在综合工作层面，对工作的总结提炼反思以及做事的扎实程度都会有所提升。当然，这需要他们能够扎根下去，不浮于表面，把所学知识跟基层工作群众结合起来。